一、綜合生態系統管理概述
綜合生態系統管理(Integrated Ecosystem Management，簡稱IEM)是一個新興觀點，現在對它沒有統一的界說，相關問題都在探索和生長中。蔡守秋教授從環境資本法學上舉行歸納綜合，提出綜合生態系統管理是指管理自然資本和自然環境的一種綜合管理戰略和方式，它要求綜合看待生態系統的各組成身分，綜合考慮社會、經濟、自然(包羅環境、資本和生物等)的需要和價值，綜合采取多學科的知識和方式，綜合運用行政的、 市場的和社會的調整機制，來解決資本利用、生態保護和生態系統退化的問題，以到達締造和實現經濟的、社會的和環境的多元惠益，實現人與自然的協調共處。[1]
2021年《生物多樣性條約》締約方大會第五次會議通過的第V/6號決議《生態系統方式》，對綜合生態系統管理的內容舉行了劃定。它提出了有關生態系統設施的12項原則：(1)確定土地、水及其他生命資本的管理目的是一種社會選擇；(2)應將管理下放到較低的適當層級；(3)生態系統管理者應考慮其活動對毗鄰的和其他的生態系統的(現實的和潛在的)影響；(4)考慮到管理帶來的潛在收益，通常需要從經濟學的角度來明晰和管理生態系統；(5)為了保持生態系統服務，保護生態系統結構和成果應成為生態系統方式的一個優先管理目的；(6)生態系統的管理必須以其自然成果為界線；(7)應在適當的時空范圍執行生態系統方式；(8)熟悉到生態系統歷程的特點是時限的變化性和效應的滯后性，應從長遠制訂生態系統管理的目的；(9)管理必須熟悉到變化的一定性；(10)生態系統方式應尋求生物多樣性保護與利用間的適當平衡與統一；(11)生態系統方式應該考慮各種形式的有關信息，包羅科學知識、土著民和當地人的知識、創新的和習慣；(12)生態系統方式應該要求所有相關的社會部門和科學部門參與。
這12項原則從利益相關者簡直定、管理機構的設立、管理目的的制訂、管理方式的選擇等方面，較為全面地闡釋了綜合生態系統的重要內容，能夠公正地促進土地、水和生物資本的保護與可延續利用。
二、我國濕地立法的現狀及不足
我國是濕地資本大國。我國濕地具有類型多、絕對數目大、分布廣、地區不同顯著、生物多樣性豐富的特點。[2]但長期以來，由于對濕地重要性的熟悉不足，人們對濕地舉行掠奪式的開發和損壞，導致自然濕地大量消逝，生物多樣性銳減，水質惡化，濕地生態成果急劇下降，直接影響到我國水資本供應平安，降低江河沿岸蓄洪防澇成果，水澇災難發生的風險增添，損壞野生動 植物棲息地，濕地保護形勢十分嚴重。
我國對濕地的執法保護涉及多部執法律例。《憲法》、《環境資本法》等有關環境保護與資本開發的一般劃定固然實用于濕地；《漁業法》、《水法》、《野生動物保護法》等的部門劃定間接實用于濕地組成要素；2021年中國加入《濕地條約》之后，《自然保護區條例》、《海洋自然保護區管理設施》、《海洋環境保護法》開始明確出現濕地的觀點，濕地作為一個整體納入環境法的調整范圍；2021年先后通過的《 黑龍江省濕地保護條例》、《江西省鄱陽湖濕地保護條例》、《 甘肅省濕地保護條例》和《上海市九段沙濕地自然保護區管理設施》，使濕地保護出現了專門立法，標志著濕地保護進入一個新的階段。但從對濕地執法保護的整體來看，還存在著諸多問題：
(一)濕地執法觀點的內在與外延不明確、不統一
盡管已有執法律例對與濕地有關的內容做出了部門劃定，但這些劃定僅是針對濕地的某些類型而言的，如《土地管理法》就“養殖水面”，《海洋環境保護法》就“海濱”，《漁業法》就“內水、灘涂”等。“濕地”尚未作為一個統一觀點在立法中得以運用，縱然是在出現“濕地”一詞的《自然保護區條例》和《海洋自然保護區管理設施》中，也將“濕地”與屬于濕地亞類的“內陸水域”、“河口”、“灘涂”、“海灣”、“海岸”、“漁業資本”等相提并論，這足以說明“濕地”觀點在法學領域尚不統一。[3] 由于“濕地”觀點不統一，外延不明確，直接導致某些濕地資本或者成果不能得到國家執法的有用保護。管理者在濕地管理工作中難以把握管理對象的范圍與界線，自然也就不能明確濕地管理立法的最終目的，也無從制訂實用于濕地管理的執法措施。
(二)管理機構和權限不明確
濕地保護直接或間接涉及到林業、漁業、環保、工商、海洋、農業、土地、交通、地礦等部門，但現行執法沒有明確各部門之間的詳細職責及協調合作等內容。國務院劃定國家林業局“組織、協調天下濕地保護”工作，但現實上不同部門在濕地保護、利用和管理方面的目的和利益不同，導致各部門之間相互爭取或相互推諉，濕地資本多頭管理、交織管理的現象。各部門各自舉行，各自為政的現象時有發生，影響了濕地的科學管理。
(三)著重經濟價值，忽視生態價值
任何資本都既有經濟價值又有生態價值，但對于不同的資本，其著重程度又有不同。濕地之以是要予以特別保護，緣故原因即在于其怪異的生態成果所帶來的偉大價值。濕地生態系統所具有的納垢凈污、調治天氣、豐富生物等成果，是濕地區別于一般土地的基本所在。傳統資本法對自然資本的利用重要是從經濟效用的角度加以考慮，甚少考慮資本的生態價值；其目的在于如何更好地對資本舉行開發、利用而非保護，即便現代愈來愈多地考慮到生態因素，也只是為了在如何盡管制止對生態環境造成損壞的條件下更好地對資本加以經濟利用，而非努力利用資本的生態成果。在此思想下的資本立法顯然與應重要利用濕地之生態價值的立法不相符，難以起到切實的保護作用。[4]
(四)缺乏大眾參與
現在，我國濕地的執法保護重要依賴的是政府，當地住民、社區和非政府組織缺乏參與有關濕地決議的有用途徑，導致濕地利益相關者未能與政府、行政部門平等對話，不能有用解決環境權益和經濟利益沖突；同時導致濕地利益相關者缺乏濕地保護的執法意識，盲目開采和過分利用資本現象嚴重。現有的濕地立法中的大眾參與仍停留在執法的原則性劃定中，尚未詳細化、制度化，缺乏可操作性和相應的執法拯救。從參與的內容來看，重要集中在宣傳教育方面，尚未觸及濕地保護決議的參與，這極大地限制了大眾參與的層次和大眾參與作用的施展；從參與的歷程看，重要著重于對違法行為的過后監視，事前的參與不夠，不能實現濕地保護執法律例的預防目的。[5]
三、綜合生態系統管理原則指導下我國濕地立法的完善
(一)明確濕地的觀點，厘清權力關系
由于“濕地”的觀點直接關系到執法保護對象的范圍，因此，我國濕地管理需要解決的重要問題，就是通過立法明確“濕地”的內在與外延，并加以統一。依據綜合生態系統管理的原則，明確了對象的范圍，才能確定相應的利益相關者，進而明確各主體的權力任務，厘清各主體間的執法關系，到達科學有用的管理。鑒于《濕地條約》中“濕地”界說的科學性、歸納綜合性，而且為國際社會所配合認可，我國又是《濕地條約》的締約國，因此建議我國濕地立法采取《濕地條約》中的“濕地”界說，即“濕地系指不問其為自然某人工、長久或暫時之沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止、或活動、或為淡水、半咸水或咸水水體者，包羅低潮時水深不跨越6m的水域。此外，濕地可以包羅毗鄰濕地的河湖沿岸、沿海地區以及濕地范圍的島嶼或低潮時水深跨越6m的水域”。
(二)明確行政主管部門及其職能，健全管理體制
濕地的管理和保護涉及到土地、水、生物、礦產等多種自然資本，而且還涉及到經濟、社會、生態、環境等各個方面。綜合生態系統管理的原則要求綜合看待生態系統內的各組分，以整個生態系統為考量對象，來確定管理的各項內容。我國濕地立法應當考慮將濕地范圍內的水體、土壤、植被、動物、微生物及其組成的生態系統作為統一整體舉行管理。設立統一的濕地保護管理機構，對濕地整體及其組成資本予以統一管理，實為需要。而根據綜合生態系統管理的原則2，管理應當下放到較低的適當層級。我國幅員遼闊，濕地又具有很強的地域性，各地區濕地的種類和特點不同很大，以是在詳細機構設置時，可以考慮根據我國濕地的區劃設立與地方政府平級的專門地方濕地管理的綜合機構，統一領導該區劃內的濕地管理工作。根據濕地各要素管理的詳細需要，將管理任務分配到各個地方政府部門，明確各部門對其統領下濕地的權力范圍。《江西省鄱陽湖濕地保護條例》就成立了這樣的管理體制。該條例劃定江西省人民政府鄱陽湖濕地保護綜合協調機構賣力濕地保護工作，該綜合機構由環境保護、農業、林業、水利等有關行政部門組成，還劃定了其他部門的配合職能。這種管理模式通過新設立的專門的濕地保護綜合管理機構統一濕地管理權，其他部門賣力配合，舉行監視，權力集中、分工明確又能協調各部門的權責，提高了濕地保護的效率。[6]
(三)矯正立法價值目的，重視濕地的生態價值
我國濕地立法應從整體濕地生態系統的高度來規范與濕地有關的各種行為，保護濕地的生態成果，矯正現行立法的價值目的錯位。用綜合生態系統管理的理念指導濕地立法，保障濕地的生態、經濟和社會效益的充分施展，實現濕地資本的可延續生長。根據綜合生態系統管理的原則5、6、10，濕地立法必須以維護濕地生態系統平衡，保護濕地成果和濕地生物多樣性，實現資本的可延續利用為基本起點，堅持“全面保護、生態優先、突出重點、合理利用、延續生長”的目的。根據原則7、8、9、10，濕地管理部門應當因地制宜，制訂濕地管理的長遠目的和設計，將濕地作為一個整體，充分考慮生態系統內部各要素的聯系，平衡開發利用與保護，在濕地的承載能力范圍內舉行開發、利用，維護濕地生態系統的完整性。針對可能發生的變化，還必須有相應的對策和措施。各級政府應將濕地保護行動設計制度化、法制化。法定設計性工作在執行中可以得到政府各部門的負責貫徹和相互支持，削減矛盾和沖突，從而實現既定目的。
(四)成立大眾參與制度，加強可操作性和實效性
對濕地的執法保護中，當地住民、社區和非政府組織缺乏參與決議的有用途徑，這就使得現行的濕地立法較少能考慮到利益相關者的權力。在綜合生態系統管理中，大眾參與是現代民主與法治的重要體現。根據綜合生態系統管理的原則11、12，我國濕地立法應明確成立大眾參與制度，通過立法賦予大眾環境知情權和參與權，對大眾參與的詳細程序舉行劃定，有法可循，使大眾能夠參與到濕地保護的整個環節。注重施展公民、社區和非政府組織在決議、監視中的作用，提高大眾對濕地保護的關注程度，加強大眾的執法意識，依賴大眾對濕地管理部門舉行監視，使濕地保護更具有科學性、公共性和民主性。
四、結語
綜合生態系統管理具有綜合性、可延續性、科學性等特點。濕地立法作為濕地保護的重要手段，應當成立在綜合生態系統管理的基礎上，不停完善，在濕地生態系統成果和服務與人類社會之間成立聯絡，促進濕地的可延續生長。